Das Für und Wider des Zertifikatesystems

Letzthin ging durch die Medien, auch durch die ZEIT , dass der Preis für Klimagas-Emissionszertifikate so ziemlich im Keller ist – siehe Grafik (Quelle). Daraus wurde geschlossen, dass dieses Instrument ungeeignet sei. Tatsächlich beobachten wir aber einfach eine Design-Eigenschaft des Zertifikatehandels.

Welche Modelle der Emissionsabgabe gibt es?

Es gibt zwei Ansätze: Besteuerung von Emissionen und eben die Festlegung der Gesamtemission durch anzahlmäßig begrenzte, verpflichtende Emissionszertifikate. Beide erfordern zusätzliche Bürokratie zur Erfassung der Emissionen.

Die Modelle unterscheiden sich in Bezug auf die ökonomische Größe, die man vorgibt (Kosten oder Emission), und haben unterschiedliche Effekte in Bezug auf die Entwicklung der Technologie und der Konjunktur. Dies liegt daran, dass die Emissionen von vier Größen abhängen:

• Verhalten,
• Energieeffizienz,
• Energieträgermarktpreis und
• Konjunktur

– wobei der dritte und vierte Punkt starken Schwankungen unterliegen, die wenig von der Abgabe selbst abhängen.

Die Klimagas-Steuer

Beim Besteuerungsansatz gibt man eine Kostenerhöhung vor  – sinnvollerweise einen stetig steigenden Steuersatz – und hofft, dass diese zu Verhaltensänderungen oder zu beschleunigter Entwicklung der Energieeffizienz oder zu beidem führt. Sie ist verhältnismäßig einfach zu bewerkstelligen und billig. Die Wirkung auf die Höhe der Emissionen ist aber lediglich ungefähr abschätzbar. Sie hängt vom Preis der Technologie, den Zinssätzen und der Empfindlichkeit der Akteure für Energiepreiserhöhungen ab.  Deshalb muss man den Steuersatz von Zeit zu Zeit anpassen, um die gewünschte Wirkung zu erreichen. Da er unabhängig von der Gesamtemission ist, wird der Innovationsdruck auch bei konjunkturbedingt niedrigen Emissionen beibehalten.

Das Zertifikatesystem

Beim Emissionsrechtehandel, für den sich die EU entschieden hat, gibt der Staat die Gesamtemission vor, indem er nur eine bestimmte Menge an Emissionsrechten herausgibt, die von den Emittenten frei gehandelt werden können („Cap and Trade“), wobei Emissionen ohne entsprechende Zertifikate spürbar bestraft werden.  In seiner radikalsten Form werden diese alle versteigert. In der Übergangsform werden sie teils den Emittenten nach bestimmten Kriterien zugeteilt, teils in zunehmendem Anteil versteigert. Die Handelbarkeit stellt sicher, dass der Strom der Zertifikate sich den Fluktuationen des Verbrauchs anpassen kann. Ein Nachteil sind die Transaktionskosten zum Aushandeln der Käufe und Verkäufe.

Die Gesamtmenge an Zertifikaten wird jedes Jahr um eine bestimmte Menge – zur Zeit 1,74 % – abgesenkt. Auf diese Weise kann ein angestrebtes Emissionsziel sicher erreicht werden – wenn nicht den Beteiligten angesichts der Belastungen der Emittenten unterwegs die Entschlossenheit ausgeht und sie zurückstecken.

Zertifikate wirken antizyklisch

Sinken die Emissionen in einer Periode hoher Energie-Marktpreise oder schlechter Konjunktur, wird die Vorgabe ohne zusätzliche Abgabe erreicht und der Zertifikatpreis bricht zusammen. Das ist was wir gerade beobachten. Steigt der Verbrauch dann wieder, kann der Zertifikatpreis sehr schnell eine erhebliche Höhe erreichen. Steigt der Energie-Marktpreis aus anderen Gründen und hält so die Emissionen niedrig, senkt das Zertifikatsystem die Abgabenhöhe und dämpft so die Energie-Preisausschläge. Zertifikate wirken also antizyklisch und verstetigen die Energiepreise – ein nicht zu unterschätzender Vorteil.

Der Preisverfall – was tun?

Auf der anderen Seite bewirkt ein Zertifikat-Preisverfall die Verminderung des Anreizes zur Effizienzentwicklung. Dies ist für technologische Innovation nicht günstig; ihre Geschwindigkeit kann nicht beliebig gesteigert werden – sie gedeiht besser unter kontinuierlicher Motivation, Investition und Anstrengung als unter periodisch abwechselnder Hektik und Untätigkeit. Der jetzige Preisverfall hat die Handelnden dermaßen aus dem Konzept gebracht, dass sie erwägen, der Emissionsverminderung vorübergehend ein schnelleres Tempo zu verpassen, indem eine große Menge Zertifikate vom Markt genommen werden sollen. Dies würde den Innovationsdruck aufrechterhalten und so einen Vorteil der Besteuerungsvariante auf Kosten der antizyklischen Wirkung erreichen. Angesichts der Dringlichkeit des Klimaproblems halte ich diese Wertentscheidung für gerechtfertigt.

Das Problem der Veränderung der Industriestruktur

Ein gewisses Problem bei Emissionsverminderungspolitik überhaupt ist die Veränderung der Produktionsstruktur zuungunsten emissionsintensiver Produktion, wie z.B. Aluminium oder Zement.

Mittelfristig ist diese Umstellung natürlich erwünscht – solche Produkte sollten unbedingt sparsamer eingesetzt werden als zu Zeit. Kurzfristig bedeutet dies jedoch die Gefahr, vorhandenes Kapital zu entwerten und etablierte Produktionsnetzwerke zu stören. Beides ist mit Wertvernichtung, Anpassungsdepression und entsprechenden Arbeitsplatzverlusten verbunden, wenn es zu schnell erfolgt. Aus diesem Grund gibt es bei der Abgabe eine Reihe zusätzlicher – zeitlich befristeter – Ausnahmen. Ähnliches gilt für die ineffiziente Stromproduktion aus Kohle in einigen osteuropäischen Ländern.

Das Problem der Konkurrenz mit dem Ausland

Ein weiteres Problem ist der Handel mit dem außereuropäischen, emissionsabgabenfreien Raum. Durch die Abgabe wird, wie durch jede Steuer, die europäische Wirtschaft benachteiligt.

Die naheliegende Lösung wäre, dass der Exporteur seine Abgaben im Verhältnis zu denen, die im Importgebiet gelten, wieder zurückbekommt bzw. dass der Importeur entsprechende Zertifikate kaufen muss. Dies würde die exportierenden Staaten ermutigen, ihrerseits Klimagasabgaben zumindest auf die exportierten Waren zu erheben. Sie können nämlich dann Einkommen erzielen, das sonst einfach dem EU-Raum zufiele.

Inwieweit dies realisiert wird oder überhaupt im Rahmen internationaler Handelsverträge möglich ist, entzieht sich meiner Kenntnis. Ich habe noch nirgendwo ein Wort über diesen Ansatz gelesen, was ich sehr verwunderlich finde.

Das Beste draus machen

Zusammenfassend kann man sagen, dass das Zertifikatesystem in Europa aufwändig, inkonsequent und langsam gestaltet wurde. Skandalöserweise unterliegen nur etwa die Hälfte aller Treibhausgasemissionen in Europa dem Zertifikatehandel! Auf diese Weise entsteht von vornherein eine Marktverzerrung und optimale Ressourcenverwendung ist nahezu ausgeschlossen.

Man hat die Chance vergeben, durch eine gleichmäßige und umfassende Nutzung des Preissignals einen ökonomisch quasioptimalen Umbau der Wirtschaft zu bewirken und muss auf eine Fülle von zusätzlichen Hilfen und Regularien zurückgreifen, um den vom System nicht erfassten Bereich der Wirtschaft „mitzunehmen“. Hierbei werden leider oft Einzelmaßnahmen vorgeschrieben, anstatt das Ziel vorzugeben und den Akteuren die Wahl der optimalen Mittel zu überlassen. Ein Beispiel dafür ist die vorgeschriebene Rate zur Steigerung der Effizienz von Regierungsgebäuden.

Dennoch ist es das fortschrittlichste und wirksamste System zur Emissionsverminderung, das zur Zeit auf der Erde existiert. Nach den beiden Anlaufphasen, die man unter der Rubrik „Aufbau der Mechanismen“ verbuchen muss, und die 2013 zu Ende gehen, wird das System in den kommenden Jahren spürbar an Wirksamkeit gewinnen – und entsprechende Widerstände hervorrufen. Dann wird es essentiell sein, standhaft den eingeschlagenen Kurs zu verteidigen.

P.S. Mai 2015: Hier steht etwas über die zunehmende weltweite Vernetzung von regionalen Cap-And-Trade-Systemen.